Distraídos por el ABL. Presupuesto 2011.

La presentación del que será el último presupuesto del mandato que Mauricio Macri inició el 10 de diciembre de 2007, es en muchos sentidos la consolidación de un modelo de administración que se inició con el Gobierno de Telerman en 2006 y que se refleja en el cuadro que encabeza este post. Una forma de gestionar recursos cuya característica central es que el gasto ha dejado de ir contra el ciclo económico (es decir, déficit en recesión y superavit en tiempos de crecimiento económico) para marcar una senda de resultados negativos más allá de los vaivenes de la economía.

De esta manera, a partir del 2006 la Ciudad dejó de lado una política de desendeudamiento. Los dos primeros años, financiando el déficit a partir de la liquidación del fondo anticíclico que tras la crisis 2001-2002 había acumulado la administración de Ibarra, y a partir del Gobierno del PRO a través de una política de fuerte crecimiento de la deuda, que ya hemos descripto en alguna nota anterior.

El cuadro refleja presupuestos ya cerrados y dos estimaciones sobre las que conviene hacer algunas consideraciones. La correspondiente al 2010 implica reconocer como buenos datos que no coinciden con los números vigentes al 30 de septiembre de este año, en los que el déficit podría ser aún mayor, pero a su vez implica una ejecución total del gasto de capital, que al cierre del tercer trimestre apenas roza el 39%. Confieso que, en este sentido, resulta difícil ofrecer una estimación adecuada del resultado del 2010. 

La estimación correspondiente al 2011 tiene obviamente que ver con la formulación del proyecto de presupuesto, por lo que no se trata de un número concreto aún.

Es todavía materia de debate si se tiene que administrar de una forma u otra, pero lo cierto es que una de las claves del éxito del modelo económico implementado desde 2003 a nivel nacional ha sido la política de "superávits gemelos" (superávit primario y de cuenta corriente) que permitió, con una economía de fundamentos sólidos, enfrentar la crisis internacional que se desató a fines del 2008 y sostener la producción y el empleo a partir de una fuerte inversión pública, basada en un déficit utilizado precisamente cuando la coyuntura lo hacía necesario,  logrando así un rápido retorno a altas tasas de crecimiento económico.

Nada de eso es lo que viene ocurriendo en la Ciudad. Ahora bien, se podría argumentar que la Ciudad se endeuda para aumentar la inversión pública en infraestructura. Dos cosas se pueden decir al respecto: en primer lugar es necesario hacer hincapié en que esa inversión debe ser sostenible en el tiempo. Acumular deuda puede llevar a una situación en la que se ponga en riesgo las posibilidades de invertir en el futuro (nadie podría imaginar un futuro en el que no haga falta inversión en infraestructura escolar, de transporte, hospitales, etc.) o las chances de enfrentar con éxito una situación desfavorable. Esta manera de utilizar los recursos públicos ya ha provocado varias veces en nuestro país la asfixia del Estado y la necesidad de enfrentar contextos recesivos con ajustes que lo único que pueden producir es un agravamiento de la caída de la economía y, en definitiva, un mayor sufrimiento a los sectores más postergados de la sociedad.

En este sentido, acumular fondos para no sortear situaciones como la del 2002 es siempre una decisión complicada cuando se tiene en cuenta las enormes necesidades de inversión que tiene la Ciudad, pero mantener un modelo de ingresos que no pueda dar cuenta de otros horizontes es el problema sobre el que deberíamos actuar, si la única alternativa que tenemos para ampliar el alcance y la calidad de los bienes públicos termina siendo ingresar en una espiral de endeudamiento abultado y caro.

En segundo término, es importante analizar cuál sido el impacto de esta política de déficit en la inversión pública. Para ello puede ser interesante observar el siguiente gráfico:

Al igual que en el caso del gráfico anterior, es necesario hacer hincapié en que las cifras correspondientes a los años 2010 y 2011 son presupuestos y el resto de los años es ejecución presupuestaria ya cerrada. Lo que me parece muy importante marcar es que tras la crisis que hizo pico en los años 2001-2002 (la recesión había comenzado en 1998) hubo un crecimiento marcado de la participación de la inversión pública que alcanzó, con un importante superávit primario y financiero, un 15,32% del gasto en 2005. A partir de entonces, sólo dos veces se alcanzó un nivel de inversión superior: en 2006, sustentado en la liquidación del grueso del fondo anticíclico de la Ciudad, y en 2008 por la combinación de un fuerte aumento de los impuestos que gravan los inmuebles (en promedio un 100%, pero en algunos casos hasta el 300%) y el aumento del stock de deuda de la mano de la política de endeudamiento encarada por el actual Jefe de Gobierno.

Cabe mencionar, de todas maneras, que dicha combinación no sólo financió el aumento de la inversión real directa sino también una fuerte expansión del gasto corriente: mientras la inversión real directa aumentó en $ 1.081 millones del 2007 al 2008, la suma del aumento del ABL (que significó una recaudación adicional de $ 632 millones) y del crecimiento del stock de deuda (en $ 965 millones) supera largamente esa cifra: en total se aumentó los recursos en $ 1.587 millones sólo por estos dos factores. A ello habría que sumarle el impacto del fuerte crecimiento de la economía y otros aumentos en tasas y derechos que cobra la Ciudad por distintos servicios.

Ahora bien, a pesar de que el stock de deuda podría llegar a duplicar al cierre de 2010 el heredado por la actual gestión, no se ha vuelto a alcanzar los niveles de inversión pública sobre el total del gasto que la Ciudad tenía en 2005. Más aún, no se los podría alcanzar en 2010 ni aún llegando a ejecutar el 100% de la inversión en infraestructura, que en las áreas sociales, como educación, continúa en niveles bajísimos como expuse en un post reciente.

Distraídos por el ABL

Con este panorama resulta casi anecdótica la intención de aumentar el ABL en un 30%. Más aún si tenemos en cuenta su significado respecto de la recaudación total (apenas el 1,5%), lo que invita a pensar que más que una necesidad recaudatoria lo que se necesita es generar alguna materia de debate. ¿Por qué discutimos un aumento de impuestos que recaudará $ 300 millones de pesos en lugar de discutir la solicitud para colocar deuda por diez veces esa cifra?

En una nota reciente habíamos comentado acerca del perfil de vencimientos que debería encarar la Ciudad en adelante. Exponía entonces el siguiente gráfico:

Decía entonces:

"El gráfico muestra claramente dos años con fuertes vencimientos, justamente dos años de renovación de mandatos. En el caso del 2011, producto de una política de endeudamiento que ya hemos detallado en un post anterior y que consiguió aprobaciones legislativas a cambio de que buena parte de los vencimientos no fueran más allá del mencionado año. El resto de la secuencia muestra un vencimiento de capital muy fuerte en 2015 (los u$s 475 millones de la colocación de este año) y el impacto de los vencimientos de intereses de ese bono (u$s 30 millones en 2010 y 2015 y u$s 60 millones los años 2011, 2012, 2013 y 2014).

Vale mencionar que a la Ciudad de Buenos Aires le espera un vencimiento en 2015 que a números de hoy (los montos están convertidos a pesos pero el bono es en dólares) es superior al 10% del presupuesto, un número que supera la recaudación anual por ABL o por coparticipación, por ejemplo."

La acumulación de vencimientos mencionada para los años 2011 y 2015 implica dos situaciones particulares: la primera de ellas es que el macrismo pretende no hacerse cargo de ninguna de las deudas que generó: todos los vencimientos de capital e intereses correspondientes al 2011 serían cubiertos con nuevas colocaciones (quedando un remanente para ampliar el gasto además) y pasarían a ejercicios futuros. El impacto de una nueva colocación, en torno a los u$s 500 millones, a un plazo mínimo de 7 años, generaría una acumulación mayor de vencimientos en 2015 (por lo menos u$s 50 millones más por encima de los u$s 505 que ya tiene comprometidos para entonces la Ciudad) y tendría como resultado otra gruesa carga de amortizaciones en algún ejercicio posterior, si el esquema de colocación previsto es similar al que se eligió para la serie 8 del bono tango.

Lo más complicado es que las gravosas condiciones de colocación que la Ciudad aceptó en esta oportunidad parecen tener el mismo patrón de conducta que la colocación del FOISO: pedir deuda para después ver cómo y en qué utilizarla: de los u$s 475 millones colocados este año u$s 300 millones tenían como destino la ampliación de la red de subtes. A pesar del discurso sostenido a lo largo del tiempo por el Jefe de Gobierno, que afirmó reiteradas veces que no podía avanzar en las obras del subte por culpa del Gobierno Nacional, resultó que cuando se obtuvieron los fondos no estaban listos los proyectos ejecutivos para iniciar los procesos de licitación. Resultado: la plata en un banco rindiendo una tasa en pesos equivalente a la mitad de lo que se paga en dólares por los bonos.

Es así que se tomó la decisión de transferir a la empresa AUSA parte de ese dinero para hacer pasos bajo nivel (obras que en muchos casos tienen cuestionamientos judiciales efectuados por vecinos que seguramente inteferirán en la realización de las mismas), pero no voy a profundizar el tema ahora. Lo importante es observar que la Ciudad tiene un presupuesto vigente para construir subtes de $ 200 millones de pesos (según ejecución del tercer trimestre del 2010), de los cuales por lo menos $ 130 millones se financian con los recursos de asignación específica estipulados por la ley 23.514 (se cobran con el ABL y las patentes). Es decir, la Ciudad invierte por encima de esos fondos $ 70 millones, unos u$s 17,5 millones de dólares.

O sea, menos que lo que corresponde pagar en intereses por el bono que se colocó para hacer subtes. Este mismo año, la ciudad deberá pagar u$s 19 millones de dólares por la parte proporcional que corresponde al subte de la colocación de u$s 475 millones (u$s 300 millones).

Aunque suene increíble lo reitero: la Ciudad pagará este año, si se ejecuta la totalidad del presupuesto vigente para el subte al 30 de septiembre, una cifra de u$s 19 millones de dólares para usar u$s 17,5 millones.

Si este mismo ejercicio lo hacemos respecto de los fondos destinados al subte para el 2011 ($ 833 millones), encontramos que 170 millones corresponden a los fondos de la ley 23.514, $ 120 millones se podrían cubrir con lo que se va a destinar a pagar intereses por el préstamo el año que viene y además se planea pedir un crédito por $ 215 millones a la Corporación Andina de Fomento. El resultado es que las necesidades de financiamiento para el año entrante, sobre la base de una ejecución total del presupuesto (algo que esta administración logra de sobra en áreas como publicidad oficial pero no en el subte), alcanzan los $ 330 millones, unos u$s 82 millones.
Es decir, del préstamo por u$s 300 millones de dólares, que viene con una tasa del 12,5% anual y la Ciudad tendrá que pagar en su totalidad en 2015 (a la sazón un año electoral, lo que hace más complicada la negociación con cualquier acreedor potencial), la Ciudad estaría necesitando en los dos primeros años aproximadamente la tercera parte.

Reparto de recursos

En lo que hace a la asignación de prioridades, no hay mucho para decir ya que la regla es esperar y ver la ejecución. De nada sirve que se ponga más plata en infraestructura social si después se termina derivando hacia otras áreas (los famosos superpoderes sobre los que habría que debatir en profundidad).

La idea parece ser poder cubrir los eventuales aumentos de salario con un mix de recaudación “no estimada” y subejecución. El problema es cuando vemos qué áreas han sufrido mayores subejecuciones (salud, educación, vivienda y desarrollo social) y qué áreas han sobrejecutado el presupuesto (mantenimiento de la vía pública, recolección de residuos, publicidad oficial). De esa forma ha utilizado Mauricio Macri las autorizaciones legislativas para modificar partidas (incluso las ha usado para eliminar modificaciones concretas a partidas presupuestarias realizadas por la Legislatura en la aprobación de cada presupuesto), por lo que el resultado que tendría aprobar este presupuesto podría implicar una profundización del modelo de destrucción de lo público encarado desde 2007 en adelante.

En todo caso, lo llamativo es que se puede observar un nuevo retroceso en la participación de áreas sociales en el proyecto de presupuesto. Mientras el promedio de aumento ronda el 20%, este es el detalle de lo que aumenta el presupuesto de algunos ministerios, tomando como parámetro de comparación el presupuesto vigente en cada área al cierre del tercer trimestre del 2010:

• Jefatura de Gobierno, de $ 713 millones a $ 1.179 millones + 40%
• Justicia y Seguridad, de $ 865 millones a $ 1.305 millones, + 34%.
• Desarrollo Urbano, de $ 1.013 millones a $ 1.859 millones, + 45%.
• Ambiente y Espacio Público, de $ 2.210 millones a $ 2.850 millones, + 33%.
• Salud, de $ 4.131 millones a $ 4.982, + 17%.
• Desarrollo Social, de $ 1.040 millones a $ 1.252 millones, + 20%.
• Educación, de $ 5375 millones a $ 6.746 millones, + 20%.

Y resulta que hay plata en el Banco Ciudad...

Otra perla del proyecto de presupuesto es el intento de "hacerse" con $ 374 millones del Banco Ciudad. Hace trece años la Ciudad hizo un aporte de capital al Banco por 100 millones de dólares. En ese momento se estipuló que el Banco sólo debía devolver el 12% de ese monto. El macrismo incluye ahora en el presupuesto un artículo que impone la devolución del 88% restante (algo que no corresponde porque no figura en ninguna norma como sí la norma establecía devolver el 12% y nada más) y se tiran el lance con lo de la "contribución", porque el Banco Ciudad no puede prestarle al Gobierno. Sería casi imposible que el Banco Central apruebe semejante cosa, pero dentro del dibujo que es el presupuesto que enviaron por lo menos les sirve para cerrar más o menos las cuentas (igual el déficit primario es de 1000 millones de pesos). Y si por una de esas logran conseguir el dinero, lo festejarán a lo grande arreglando las veredas de Barrio Parque.

En síntesis, los ejes centrales del presupuesto presentado por Mauricio Macri son la persistencia en un esquema deficitario, con fuerte crecimiento de la deuda (de autorizarse las colocaciones solicitadas para 2011, Macri habrá heredado una deuda de alrededor de u$s 900 millones y concluirá su gestión dejando por lo menos el doble) y una expansión del gasto corriente que se refleja en una baja incidencia del gasto de capital. Este modelo de administración no prevé aumentos salariales ni aumentos en gastos corrientes ajustables por inflación (sobre todo en los más pesados como subsidios a educación privada y recolección de residuos en los que el presupuesto 2011 solicitado equivale a lo que se prevé pagar ya en 2010), que deberían cubrirse con el aumento de la recaudación por encima de lo estimado y con subejecución del gasto de capital. De esta forma, el aumento sustancial que algunas jurisdicciones reflejan en lo que hace a gasto de capital podría implicar que en realidad se intente ocultar la intención de gastar en plazas, veredas y asfalto, y que las subejecuciones recaigan en las áreas sociales, algo a lo que este gobierno nos tiene acostumbrados.