"El peor analfabeto es el analfabeto político. No oye, no habla, no participa de los acontecimientos políticos. No sabe que el costo de la vida, el precio de los frijoles, del pan, de la harina, del vestido, del zapato y de los remedios, dependen de decisiones políticas. El analfabeto político es tan burro que se enorgullece y ensancha el pecho diciendo que odia la política. No sabe que de su ignorancia política nace la prostituta, el menor abandonado y el peor de todos los bandidos que es el político corrupto, mequetrefe y lacayo de las empresas nacionales y multinacionales" Bertolt Brecht

lunes, 19 de julio de 2010

Crisis y respuesta institucional en la Ciudad de Buenos Aires


El día jueves 15 de julio la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal confirmó por unanimidad el procesamiento del jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ing. Mauricio Macri, en el marco de la causa en la que se investigan hechos de espionaje a una serie de personas entre las que se encuentran opositores políticos y familiares del Jefe de Gobierno.
Los delitos por los que se produce el procesamiento son muy graves: violación de secretos, abuso de autoridad y falsificación de documentos públicos en concurso con el de asociación ilícita, en este caso en carácter de miembro.
La crisis institucional que se ha generado es innegable.
Más allá de las razones que contiene la causa judicial, es importante detenernos en el diseño institucional de la Ciudad y en cómo ese diseño puede contribuir a la generación de situaciones de crisis a la vez que obstaculiza una resolución adecuada a los intereses de los habitantes de Buenos Aires, no tanto por el resultado respecto del signo político del gobierno, sino en función de que el gobierno efectivamente exista.

Antecedentes: el Juicio Político a Aníbal Ibarra

En los años que van desde la aprobación en 1996 de la Constitución a la asunción de Macri al frente del Gobierno de la Ciudad, nadie pudo completar, por diversas razones, un mandato completo de cuatro años. No obstante ello, la única crisis institucional de relevancia se produjo tras el incendio que provocó la muerte de 194 jóvenes el el local de baile denominado "República de Cromañon", el 30 de diciembre de 2004.
Dicha crisis institucional, más allá de nuestra opinión respecto de su desenlace, duró más de catorce meses. Sus efectos sobre la gestión de Gobierno, se extendieron un poco más.
Detenerse a analizar ese proceso invita a plantearse algunos interrogantes respecto del contenido del texto constitucional, la ingeniería electoral desarrollada para obtener el Gobierno, el rol del Poder Legislativo y la resolución de crisis de gravedad.
La primera cuestión que salta a la vista es la forma de elección del Jefe de Gobierno que permitió que Aníbal Ibarra gane la elección tras haber obtenido en la primera vuelta tan sólo el 33,54% de los votos (la fórmula Macri - Rodríguez Larreta había obtenido el 37,55%). Con una Legislatura que a la vez se elegía todavía en su totalidad (recién en 2005 comenzó a elegirse por mitades) la gran fragmentación del sistema de partidos dio lugar a una composición del Cuerpo en la que el Jefe de Gobierno reelecto contaba con sólo 21 legisladores "propios" sobre un total de 60 (pongo entre comillas eso de propios porque la fórmula Ibarra - Telerman fue acompañada por tres listas de candidatos a Diputados diferentes y en definitiva, a poco de asumir, el bloque del Jefe de Gobierno pasó a tener nada más que tres integrantes).
Cuando nos ponemos a repasar el impacto de la distribución de bancas en las salas de Juicio Político (una Sala Acusadora integrada por 45 Diputados y una Sala Juzgadora integrada por los 15 restantes) encontramos que la Sala Acusadora contaba con 29 Diputados opositores (uno menos que los necesarios para acusar al Jefe de Gobierno ante la Sala Juzgadora), mientras que la composición de la Sala Juzgadora otorgaba una relación de 10 a 5, es decir, la posibilidad efectiva de que una vez lograda la acusación se diera la destitución.
¿Existió efectivamente esa relación entre "oposición" y "oficialismo" en el resultado final de la votación? En las imágenes que siguen (se puede hacer clic en cada una para agrandarlas), podemos observar la integración de cada una de las listas. Los nombres resaltados en rojo corresponden a los miembros de la Sala Juzgadora y los resaltados en azul son los que votaron en sentido contrario a lo que podíamos esperar de la lista que integraron.
De los integrantes de esas tres listas podemos ver que los Diputados Schifrin, Melillo, Cantero y Milcíades Peña votaron por la acusación a Ibarra a pesar de haber integrado sus listas. Los Diputados que finalmente integraron la Sala Juzgadora (hubo elecciones en el medio) fueron tres: La Porta, Moresi y Baltroc, quienes votaron por el rechazo de la acusación cuando les tocó decidir.


En este caso sólo un Legislador votó en sentido diferente a lo que se podía prever de acuerdo a su lista de origen: Mercado. Los Diputados que luego integraron la Sala Juzgadora fueron Rebot, Polimeni y Majdalani, quienes votaron la destitución del Jefe de Gobierno.


Las otras cuatro listas que lograron bancas muestran un patrón de voto similar a la de las principales listas opositoras (las del macrismo). En este caso, votaron en contra de la destitución los Diputados La Ruffa y Vázquez. Sólo el Diputado Bidonde llegó a votar en la Sala Juzgadora, y lo hizo en contra del Jefe de Gobierno.
La integración de la Sala Juzgadora sumó en virtud de las elecciones de 2005 a los Diputados Amoroso, Meis y Destéfano (macrismo), Di Filippo y Smith (Carrió), Gramajo y Vitali (FPV) y Romagnoli (Zamora). De éstos, sólo los Diputados pertenecientes al kirchnerismo (que en la Sala Acusadora no habían votado la continuidad del Juicio Político) evitaron votar por la destitución.
Es interesante destacar que cuando se sorteó la integración de la Sala Juzgadora, se introdujo en un mismo bolillero a los dos Diputados que habían ingresado a través de listas que obtuvieron una sola banca: el mencionado Romagnoli y la Diputada Verónica Gómez, del Partido Socialista, que había acompañado la candidatura de Norberto La Porta a Diputado Nacional y que pertenecía a un espacio interno liderado por el Diputado Roy Cortina, quien también había votado en favor de Ibarra. Dado que la votación resultó 10 a 5, es insoslayable marcar la importancia fundamental del azar en la destitución del Jefe de Gobierno. 
Catorce meses de incertidumbre respecto de la suerte del Jefe de Gobierno que dependieron de un bolillero. Pero más allá de este aspecto, existió una gran relación entre el voto de los Diputados y las listas que les permitieron acceder a una banca.
No se trata, sin embargo, de esperar otro comportamiento. En realidad, solamente puede resultar sorpresivo si tenemos en cuenta la enorme cantidad de casos de transfuguismo que hemos tenido en la Legislatura desde 1996 al día de hoy, pero la representación política, cuando se hace campaña a favor o en contra de la reelección de un Gobierno, debe respetar la voluntad popular.
Si tenemos en cuenta que al fin y al cabo cuatro votos que provenían de listas afines al Jefe de Gobierno le votaron en contra y que tres hicieron lo inverso, encontraremos un resultado que, además de ajustado, tiene que ver con lo que la gente votó en 2003.
El sistema electoral, así, se convierte en una bomba de tiempo. Quien logra el Gobierno en esas condiciones se ve frente a una oposición abrumadora, a la obligación de construir con enorme esfuerzo los consensos para lograr aprobar las leyes y a recurrir constantemente al veto, con el agregado de que la oposición se encuentra a sólo un voto de lograr insistir en los textos aprobados más allá de la voluntad del Poder Ejecutivo.
No obstante, ante una crisis institucional de magnitud como la que se generó a partir de Cromañon, la respuesta institucional demoró ni más ni menos que catorce meses, y a pesar de la voluntad que expresaron los legisladores en el juicio político la ciudadanía no participó de la decisión.

Participación popular

La Constitución de nuestra Ciudad ha avanzado en desarrollar una serie de cláusulas que tienen que ver con una mayor transparencia en el ejercicio de la función pública y con aumentar la carga de condiciones para el cumplimiento de dicho objetivo. El conjunto de normas, entre habituales y novedosas y sin entrar en el análisis puntual de cada una, incluye el impedimento a la designación de funcionarios públicos procesados por delito doloso en perjuicio de la administración pública (sin especificar siquiera la necesidad de que dicho procesamiento sea firme, Art. 57º), un importante desarrollo de las inhabilidades e incompatibilidades de los Diputados que son extensivas al Jefe de Gobierno (Art. 72º, 73º y 97º), la posibilidad de que la Legislatura pueda, con dos tercios de sus votos, “suspender o destituir a cualquier Diputado, por inconducta grave en el ejercicio de sus funciones o procesamiento firme por delito doloso de acción pública” (Art. 79º). A todo esto se suma la posibilidad de destituir al Jefe de Gobierno en Juicio Político fundado en las causales de mal desempeño o por la “comisión de delito en ejercicio de sus funciones o comisión de delitos comunes” (Art. 92º).
La Constitución también admite, en su artículo 67º, el requerimiento de revocatoria “del mandato de los funcionarios electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño”.
La inclusión del artículo 57º en nuestra Constitución generó debate respecto de dos aspectos: el alcance del término “funcionario público” y la posible violación del principio de presunción de inocencia al impedir que un funcionario sea designado sin haber sido condenado. Respecto del primero de estos aspectos, decía la Convencional Patricia Bullrich: “siguiendo al profesor Bielsa, lo concretaremos aun más, afirmando que quienes concurren o expresan la voluntad del Estado, son Funcionarios Públicos; en tanto aquellos que simplemente ejecutan los actos de los anteriores son empleados”. (VT 16, pág. 1823) Por su parte, la Convencional Ginzburg decía: “Es indiscutible el acuerdo general con el principio de la responsabilidad de los funcionarios públicos. Entendemos que debe extenderse a todos aquellos que bajo una denominación cualquiera, sea por elección popular, por delegación del Poder Ejecutivo o cualquier otra forma de designación, están investidos de un mandato cuya ejecución se vincula a un interés de orden público.” (VT 14, pág. 1770).
Es importante destacar que el artículo 57º integra, junto con el artículo 56º, el Capítulo Decimoctavo del Título Segundo del Libro I de nuestra Carta Magna, bajo el título “Función Pública”. El artículo 56º es en el único en toda nuestra Constitución en el que se establece la obligatoriedad de presentar declaración jurada de bienes, algo que por cierto incluye a todos los funcionarios electivos, como los Diputados y el Jefe de Gobierno (edit: recomiendo leer sobre este tema el cuarto comentario de este post).
Respecto de la segunda materia de debate, la presunción de inocencia, decía el Convencional Zaffaroni: “vamos a generar una inhabilitación al margen del Código Penal, incluso no para penados sino para procesados, es decir, por las dudas, cuando todavía está vigente el principio de inocencia” (VT 16, pág. 1790). La respuesta del Convencional Garré, a esta preocupación, fue que “cuando hablamos de casos de procesamiento –según dice el proyecto de texto– nos referimos a los funcionarios que van a asumir un cargo. Con respecto a los que están en ejercicio, no estamos pidiendo su separación del cargo aunque tengan un auto de procesamiento, en función de la presunción de inocencia. Para este caso jugará la conciencia del funcionario y la opinión del público en el caso concreto.”
La situación es exactamente la prevista por el Convencional Garré: estamos en manos de la conciencia del funcionario o de la opinión del público. Por primera vez en la historia de nuestra autonomía, la máxima autoridad del Gobierno se encuentra procesada por la comisión de un delito doloso de acción pública. Mejor dicho: de una serie de delitos.
La obstinada negativa del Jefe de Gobierno de hacerse cargo de la situación, evitando brindar explicaciones ante la Legislatura y sosteniendo la imposible argumentación de que cuatro jueces y dos fiscales pueden complotarse en una persecución política (mientras se hace el distraído respecto del contenido de la voluminosa causa que se tramita en los tribunales federales) debería obligar a que sea la ciudadanía la que  indique el camino a seguir respecto de la situación de que Mauricio Macri cuente con un procesamiento firme.

Juzgar el desempeño

Probablemente por el exceso de abogados en los cargos legislativos o por la confusión que provoca la denominación "Juicio Político", mucha gente asimila el procedimiento que nació en Inglaterra varios siglos atrás ("Impeachment") con un juicio penal en el que se recaban pruebas y un tribunal decide. Probablemente por eso se insiste en citar la definición que desde el derecho le ha dado Bielsa a la figura de "mal desempeño": lo contrario de "buen desempeño".
Si bien en su origen los parlamentarios ingleses llevaban efectivamente adelante una instrucción penal, es a partir de 1742 que la figura comienza a ser usada, a partir de la amenaza concreta de utilizar una mayoría legislativa para enjuiciar penalmente a un Primer Ministro, como una forma de exigencia de responsabilidad política: el funcionario amenazado, Robert Walpole, dimite. Se origina el principio de confianza, base de los sistemas parlamentarios modernos.
Tanto la Constitución de los Estados Unidos como nuestra Constitución Nacional conservan el mecanismo del Juicio Político, y a partir de esa historia el juicio político aparece, en 1996, en la Constitución de la Ciudad. La Constitución norteamericana permite el impeachment sólo en casos penales (la configuración que en Inglaterra tiene antecedentes en la Edad Media) y en nuestro país se utiliza también la figura de mal desempeño, que en este caso tiene que ver con la exigencia de responsabilidad política.
En nuestra Carta Magna local, además, se garantiza el derecho de defensa (aquí los abogados se pusieron definitivamente de acuerdo en complicar bien las cosas).

El juicio político no es una instancia judicial. La palabra "juicio" no tiene en este caso que ver con estrados y togas. Se relaciona con otra acepción de la palabra: con la calificación o juicio de valor. El mal desempeño es una definición absolutamente subjetiva: si el Gobierno me parece bueno o no. Cuando esa definición corre por cuenta de un representante del pueblo, es una definición política con consecuencias políticas, que además tiene un origen vinculado a las posiciones políticas de cada uno. De esta forma, si mi partido es un partido de oposición al Gobierno es lógico que sus legisladores crean que el gobierno se desempeña mal. Sino serían oficialistas.
Ni más ni menos que el juego de la representación democrática.

La resolución de una crisis política

Es evidente que la resolución de crisis políticas de magnitud no encuentra adecuada respuesta en la Constitución de la Ciudad. Estas crisis, en la medida que se prolongan, afectan la gobernabilidad y en definitiva a los ciudadanos.
En el momento del avance del Juicio Político a Aníbal Ibarra se intentó llevar adelante una revocatoria de mandato, figura que sin duda podría haber dejado en claro si los ciudadanos consideraban que lo que sucedió en Cromañon ameritaba truncar una gestión de Gobierno. El volumen de firmas necesarias dio por tierra esa posibilidad.
Una buena alternativa hubiera sido entonces que sea el propio Jefe de Gobierno quien consulte al pueblo. Tal vez podría hacerlo la Legislatura (siempre que Macri no vete la ley), pero la duda que podríamos plantearnos respecto del mecanismo a utilizar tiene que ver con el tamaño de la decisión: ¿consideramos los porteños que un procesamiento firme por violación de secretos, abuso de autoridad y falsificación de documentos públicos en concurso con el de asociación ilícita no amerita que un funcionario de un paso al costado? Si no fuera así, ¿cuál es el límite?

martes, 13 de julio de 2010

La plata de las escuelas


La Legislatura esta a punto de tratar (el expediente tiene preferencia para este jueves) un proyecto de la Diputada Morales Gorleri (Presidenta de la Comisión de Educación e integrante del bloque PRO) que plantea la necesidad de modificar la Ley 3232, que establece la venta y rezonificación de una serie de inmuebles en el área conocida como Catalinas, destinando el producido de su venta a obras en el área de Educación.
Dicha ley reserva los fondos a “obras nuevas cuyo comienzo tenga como origen el ejercicio 2009 y siguientes”. Este texto fue incorporado durante el debate parlamentario para lograr supuestamente que  los fondos que se conseguían con la venta de tierras públicas generaran un excedente presupuestario por encima de los recursos del tesoro que habitualmente se destinan a este fin.
Cabe aclarar, por cierto, que durante la gestión de Mauricio Macri el dinero invertido en Educación provino de endeudamiento. Lo mismo ocurrió con otras áreas sociales tras la creación del denominado "Fondo de Infraestructura Social" (FOISO), a través de la Ley 2570.
La ley de creación del FOISO destinaba una suma cercana a los 388 millones de pesos al área de Educación. Esa cifra no fue ejecutada ni en el año 2008, ni sumando la ejecución del año 2009, como oportunamente señalé.
A pesar de los acuerdos parlamentarios previos, cuando se aprobó el presupuesto 2010 se modificó la integración del FOISO (por medio de la Ley 3379) suprimiendo los fondos destinados a Educación pero sin incorporar en el presupuesto partidas con una fuente de financiamiento distinta a la venta de los terrenos de Catalinas, por lo que muchas obras aún inconclusas carecen de los fondos presupuestarios necesarios para llevarlas adelante, poniendo una vez más por encima de la inversión en áreas sociales prioritarias cualquier otro gasto que tenga que ver con el maquillaje de la Ciudad.
Es digno de señalarse que en los años 2008 y 2009, a pesar de que los montos votados para infraestructura escolar y hospitalaria por parte de la Legislatura eran individualmente muy superiores a las partidas destinadas a mantenimiento de la vía pública, finalmente se terminó invirtiendo en esto último más del doble que en obras en Salud y Educación. Es así que sumando la ejecución de los años 2008 y 2009 en el área de infraestructura escolar, nos encontramos con que sólo se llegó a ejecutar el 85% del presupuesto del año 2008.
Resulta incomprensible entonces que se haya restado del FOISO la totalidad de las obras pendientes en Educación, destinándose fondos a recolección de residuos (125 millones) o a reparación de aceras (109 millones), por citar dos ejemplos que muestran claramente el tipo de prioridades de la actual administración.
La nueva propuesta destinará más de 144 millones de pesos a obras pendientes de reparación de escuelas (aproximadamente un tercio del total de fondos obtenidos por la venta de Catalinas), convalidando una política que sigue endeudando a la Ciudad y vendiendo terrenos públicos para un objetivo que está muy lejos del que se proclama.

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